今年1月1日起《化妆品监督管理条例》施行 找准堵点难题营造共治氛围

化妆品经营企业执行索证索票和进货查验记录制度是实现化妆品安全可追溯的一项重要内容。

今年1月1日起，新颁布的《化妆品监督管理条例》(简称：《条例》)正式施行。《条例》第三十八条明确规定：“化妆品经营者应当建立并执行进货查验记录制度，查验供货者的市场主体登记证明、化妆品注册或者备案情况、产品出厂检验合格证明，如实记录并保存相关凭证。”

然而，《条例》实施以来，笔者发现化妆品经营企业仍普遍存在索证索票不齐全、进货查验流于形式等诸多问题，与《条例》的要求还存在不小差距。如何督促指导化妆品经营企业落实《条例》要求，有效履行索证索票和进货查验的法定义务，需引起监管部门高度重视。

现状及问题

随着经济发展和人民生活水平提高，我国化妆品行业得以快速发展。当前，化妆品经营企业种类繁多，经营方式多样，但企业层次参差不齐，不同企业间的管理能力差异较大，履行索证索票和进货查验制度还存在不到位的情况。

以四川省自贡市为例，其现有化妆品经营企业4500余家，包括化妆品专卖店450家，商超、零售药店、小商铺等化妆品兼营企业2800家，美容美发及洗浴中心、酒店宾馆等使用单位1300家，化妆品网络销售平台内经营者25家。企业采取计算机等信息化管理方式执行索证索票和进货查验的化妆品经营企业近700家，占比15.6%，多集中在零售药店、设立有总部的化妆品零售连锁店，其余经营企业仍采用传统手工方式索取并查验供货商票证。

2021年，自贡市以企业执行化妆品索证索票和购销台账记录情况为检查重点，按照不低于辖区企业总数30%的检查比例，共对全市1645家化妆品经营企业开展了监督检查。受检1645家单位中，位于城区的有1120家，位于农村地区(含城乡接合部)的有525家，类型包括化妆品专卖店160家(零售连锁企业70家)，商超350家，药店、小商铺等化妆品兼营店700家，美容美发300家，酒店宾馆120家。此次检查结果显示，1645家受检单位中仅337家单位基本符合要求,占比20.5%。

受检单位执行不严或未建立索证索票及进货查验制度的，具体表现在以下四个方面：

一是化妆品兼营店索证索票和进货查验问题频发。通常化妆品兼营店的规模较小，其购进的化妆品品种繁多,且化妆品兼营店进货渠道一般较为分散，需要索取的票证数量大、批次多且分类复杂。因多数兼营店未配备专门的管理人员对化妆品进行日常管理，索取和查验供货方票证不全、采购化妆品未索证或索票、缺少对供货单位或相关票据分类归档的管理、票证保管乱的现象较为普遍。

二是化妆品使用单位管理水平存在较大差异。检查发现，大中型酒店和美容机构因其采取固定供货商直接供货的形式，进货渠道较为单一，且多数单位有专人负责索证索票和进货查验，能较好履行法定义务;小型美容院、宾馆、洗浴场所多为自行采购且缺乏专人管理，普遍存在索取的供货商证照、产品合格证明等复印件与相应批次不符、证明文件超过有效期、未加盖印章、未索取化妆品的注册证明文件或备案凭证等问题;此外一些位于农村地区的(城乡结合部)小型美容美发机构、小型宾馆等还经营标签标识信息不完整或无任何标签标识的产品，且无法提供产品的合法证明和供货商资质、涉嫌非法分装或自制化妆品，产品质量安全风险极大。

三是实施信息化管理企业精细化管理程度不够。化妆品零售连锁企业多采取统一的计算机系统，产品由总部统一验收、统一配送。进货查验及索证索票义务由总部承担并统一录入计算机系统，分店通过扫商品码即可在计算机系统内锁定产品信息形成电子台账，实现特定化妆品种类进销明细以及供应商资质证件的速查功能。但信息化管理的企业也往往存在计算机系统内台账信息录入不全的情况，如缺少产品注册或备案编号、有效期限等《条例》要求的进货查验记录制度的关键项目。此外，部分连锁企业管理混乱，分店间相互调货后未对调货产品进行入库和销售操作，导致购销记录与库存不一致，从总部外采购的化妆品尤其是对进口化妆品未执行索证索票和进货查验，无法提供产品的合法证明。

四是农村地区化妆品经营企业落实管理要求难度大。在受检合格的337家单位中，位于农村地区(含城乡接合部)的仅60家，其检查合格率仅为11.4%。多数农村地区企业未对经营的产品开展索证索票和进货查验工作，企业人员对如何正确索证索票和进货查验等法定义务不清楚。据了解，位于农村地区的化妆品兼营店和小理发店也大多经营有宝宝霜、染发膏等化妆品监管重点品种，然而店内在营产品往往存在未经注册、备案、过期失效等产品质量安全风险。

原因与分析

一是准入门槛低，从业人员主体责任意识不强。化妆品经营未实行许可管理，只需办理营业执照便可营业，且对经营条件、经营环境、从业人员素质等没有硬性要求，准入门槛低。“小、散、乱”的化妆品经营企业在市场中占有较大比例，从业人员素质低、法律意识淡薄。

二是宣传引导方式单一且不够深入。针对不同类型企业开展分类分级宣传培训力度和覆盖面不够;部分企业尤其是农村地区的化妆品从业人员对须履行的法定义务和违法后应承担的法律责任不知悉;甚至部分企业从业人员对哪些产品属于化妆品、化妆品由哪个部门监管都不清楚。

三是传统进货查验记录方式亟待改进，监管缺乏大数据支撑。目前化妆品经营企业大多数采用纸制记录本记录，还停留在传统追溯模式上,不能满足当前化妆品种类多、数量大、查验项目多的现实需求。同时，化妆品信息查询通道不够快捷方便，不能通过化妆品标签标识界面快速进入查询通道，严重制约查验效率和质量。此外，当前化妆品监管无有效的管理系统和数据平台，无法对辖区化妆品经营主体、从业人员、在营品种进行有效监控，对企业索证索票、进货查验等的检查依然停留在“人海战术”上，与当前监管人员少、监管对象多且查验项目繁杂的现状不相适应。

四是监督执法有待加强。《条例》明确了对未按规定执行进货查验和索证索票的罚则，经营者初次违法即面临1～3万元的行政处罚，较原《化妆品卫生监督管理条例》大幅提高了企业违法成本。但在实践中，部分地区对化妆品监管工作重视不够，未严格落实化妆品监管“四个最严”要求，监督检查流于形式，执法尺度缺少统一性。存在有案不立、对问题深查深究力度不够等问题，对违法违规经营者未起到有力震慑。

对策和建议

一是推行信息化管理，建立并完善化妆品追溯体系。在现有基础上进一步建设化妆品数据库，加强地方监管数据与国家数据库对接,将化妆品的生产、流通、使用信息及时收集纳入化妆品信息系统。鼓励经营企业采用信息化管理方式，用容易保存和查询的电子数据替代传统耗时耗力的纸质材料,减轻下游经营企业查验工作负担。同时，探索引进药品的“追溯码”模式,建立化妆品最小销售包装“追溯码”,并将该码与国家药监局监管数据库对接,建立快速查询通道,使下游化妆品经营企业通过扫码掌握化妆品的全面信息，提高进货查验效率。完善追溯管理与市场准入衔接机制,以扫码入市或索取追溯凭证为市场准入条件,实现特定化妆品种类进销明细以及供应商资质证件的速查功能。

二是开展分类指导，全面落实经营企业主体责任。监管部门要按重点地区、重点行业、重点品种,分行业分类别突出抓好企业索证真实合法性和索票规范统一性这两个方面的督促指导，编印符合《条例》要求且统一格式的台账记录，指导企业对照执行进货查验，如实、全面地登记产品信息。要求企业签订合法诚信经营承诺书，并在显著位置进行公示，接受群众监督。同时，积极发挥行业协会示范带动作用，鼓励各经营企业将索证索票规范纳入到企业目标管理中，组织开展协会内部自查，建立并实行奖惩制度，发展一批从业人员素质高、质量管理优良的行业示范企业，带动和辐射全行业规范发展。

三是加强普法宣贯，多方参与营造社会共治氛围。监管部门要以化妆品安全科普宣传周、化妆品安全知识“五进”宣传等活动为契机，深入开展《条例》及配套法律法规的普法宣贯，分级分类全覆盖开展法规培训。通过官网、微信、抖音等线上渠道及时向消费者、经营企业传达最新的化妆品监管要求。要积极落实地方政府属地管理责任，将化妆品普法宣贯工作纳入乡镇、街道的日常工作，并进行统筹安排。有条件的村、社区设置兼职食品药品化妆品安全员，解决化妆品普法宣贯“最后一公里”问题。要积极发挥群众的社会监督作用，进一步畅通投诉举报渠道，鼓励群众向监管部门提供问题线索。坚持有诉必查，违法必究，营造化妆品安全社会共治氛围。

四是落实“四个最严”，严惩重处经营化妆品违法行为，严格监督执法。将企业执行索证索票及进货查验记录情况作为监督检查的重要内容,严格并统一监督检查标准，对重点行业和重点品种加大监督检查频次;加强部门联动，建立与卫生健康委、商务、海关等部门的联动协调机制，对化妆品经营企业实施联合监管。把监督检查结果纳入化妆品安全信用体系,将有不良信用记录的列为重点监管对象，对检查中发现的不履行索证索票和进货查验法定义务等违反《条例》规定的违法违规行为，进行严肃查处，形成强力震慑，及时公布典型案例，倒逼化妆品经营者切实履行法定义务、落实化妆品质量安全主体责任。